原标题：张效羽：明显违反《行政许可法》的网约车地方立法
作者：张效羽(国家行政学院法学部副教授)
近日，一些地方出台了网约车地方细则征求意见稿。从这些细则规定看，都存在比较明显的违反《行政许可法》的问题，比如要求网约车驾驶员必须具备本地户籍，在上位法设定的行政许可条件之上增加很多行政许可条件等。诚然，地方政府如此规定也有自己的考虑，但是《行政许可法》作为国家基本法律，必须得到遵守和尊重。如果地方政府基于现实考虑(比如保护本地户籍人口就业等)就能够视国家基本法律于无物，会严重妨碍社会主义法治国家的建设，也不符合中央“四个全面”的总要求。
一、有关网约车驾驶员本地户籍限制
应该说，要求网约车驾驶员必须具备本地户籍明显违反了《行政许可法》。根据《行政许可法》第十五条第二款的规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。要求网约车驾驶员必须具备本地户籍，显然属于“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”的情形。因此直接违反《行政许可法》第十五条规定是很明确的。从实践中看，也没见哪个商业竞争领域，要求从业人员必须具备本地户籍，说明大部分商业领域的行政监管，也都是遵守《行政许可法》相关规定的。
当然，要求网约车驾驶员必须具备本地户籍也有其内在逻辑。比如北京市和上海市当前出租车行业从业人员就要求必须是本地户籍，如果网约车驾驶员不限制本地户籍，网约车与传统出租车的矛盾就可能演变成本地人与外地人矛盾。此外，要求网约车驾驶员必须是本地户籍也有保护本地户籍人口就业的考虑。但是，不论要求网约车驾驶员具有本地户籍有多么充足的理由，如果这个措施是违反国家法律的，就应当对其一票否决。十八届四中全会以来，中央一再强调守法是红线、是底线，一再强调凡是重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行，就是强调法律在国家治理中的刚性地位。什么是刚性地位？就是道理说破天，违法也不行。要求网约车驾驶员必须具备本地户籍，道理说破了天，也是违反《行政许可法》第十五条第二款规定的，这个措施违法之处非常明显、无可置疑。
二、有关网约车车辆轴距的条件
地方网约车立法往往对网约车车辆附加新的条件，比如轴距2700毫米以上(新能源车2650毫米以上)，这个规定也是不符合《行政许可法》的。
《行政许可法》第十六条第四款明确规定，“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。可见，在《行政许可法》的语境中，“具体规定”与“新增规定”是不一样的，具体规定只是对上位法现有规定模糊之处进行澄清，新增规定则是增加新的行政许可和行政许可条件。具体规定不改变上位法所设定的权利义务范围，新增规定则改变上位法的权利义务范围。举个例子，《暂行办法》第十二条第一款要求网约车车辆必须是“7座及以下乘用车”，地方立法的时候规定网约车车辆必须是“七座以下单价20万以上乘用车”，那这是对《暂行办法》的具体规定还是新增规定？答案是属于新增的行政许可条件。将“7座及以下乘用车”这一行政许可条件具体为“七座以下单价20万以上乘用车”，等于剥夺了单价20万以下七座乘用车车主利用自己的车辆从事网约车活动的权利，属于新增行政许可条件。十八届四中全会决定明确要求“没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”也是这个意思。
《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第十二条第一款对网约车车辆的要求就三条：(一)7座及以下乘用车；(二)安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；(三)车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。《暂行办法》第十二条第二款还规定，“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定”。值得注意的是，《暂行办法》第十二条第二款所说的是“具体规定”，而不是“另行规定”。《暂行办法》第十二条第一款所列的条件中，也没有“法律法规规章规定的其他条件”或“城市人民政府规定的其他条件”。所以说，地方在适用《暂行办法》第十二条第二款进行细则立法的时候，只能是结合地方实际情况对《暂行办法》第十二条第一款规定的条件举行具体规定，而不是新增其他条件，否则就是违反《暂行办法》的规定。
因此，地方立法规定网约车车辆必须轴距达到2700毫米，就是新增的行政许可条件。因为这剥夺了轴距2700毫米以下车辆的车主利用私家车从事网约车活动的权利。当然，唯一使得网约车车辆轴距规定合法化的解释是，这是有关车辆安全标准的具体规定，因为《暂行办法》第十二条第一款规定的三个条件中也有一个是“车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。”但这种解释显然是站不住脚的，因为轴距和安全的关系是不会用2700毫米这个标准来判断的。达不到2700毫米轴距的车辆只要能通过有关部门检测检验，也是安全的。传统出租车中也存在着大量2700毫米以下轴距的车辆，所以说这是安全标准的具体化也站不住脚。
三、正确认识《行政许可法》设定的法律秩序
《行政许可法》是我国上一轮行政审批制度改革的成果。《行政许可法》本身设定的法律秩序很清楚，即上位法对行政许可的规定，应当是最严格的设定和规定。下位法对于行政许可的设定和规定，只能是对上位法相关条文的具体解释，不能增设行政许可和行政许可条件，不能比上位法对公民、法人和其他组织的权利限制得更严。比如《行政许可法》第十四条规定，“法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可”。换句话说，如果对一个事项法律有规定但没有设定行政许可，行政法规就不能设定行政许可。法律没有设定行政许可，意味着法律禁止设定行政许可，行政法规不能自以为是替法律“补漏”设定行政许可。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004]第96号)也明确指出，“下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围”，就是“下位法不符合上位法”，“下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法”。
长期以来，我国行政审批事项繁多，上位法设定了行政审批，下位法继续设定更多行政审批；上位法设定三个条件，下位法设定五个条件，甚至红头文件会设定更多的条件。使得公民、法人和其他组织不堪重负、苦不堪言。正因为如此，《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》(国发〔2013〕39号)中明确规定，“国务院法制办要加强对国务院部门规章的备案审查，对设定行政许可、增设行政许可条件，以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，以非行政许可审批名义变相设定行政许可或违法设定行政许可收费的，要按照规定的程序严格处理、坚决纠正。对违法设定行政许可、增设行政许可条件，违法实施行政许可，以及不依法履行监督职责或监督不力、造成严重后果的，有关机关要依照行政监察法、行政机关公务员处分条例等法律、行政法规的规定严格追究责任”。
当前，网约车地方立法就有这个倾向。很多地方把《暂行规定》有关网约车准入的行政许可当成“最低条件”，纷纷在《暂行规定》规定的最低条件之上新增其他条件。暂行规定明明说“7座及以下乘用车”能用于网约车，地方立法却纷纷附加条件：有的说要单价20万以上，有的说要轴距2700毫米以上，有的说要三厢车，有的说要中级车，各种条件越来越多。如果地方都如此规定，要《暂行办法》何用？又置《行政许可法》于何地？不就又回到“中央行政许可设三个条件、省里增加五个条件、市里再增加五个条件、县里红头文件再来三个条件”的时代？天天讲不要让简政放权的成果付之东流，笔者认为或许只要各地真的尊重《行政许可法》就足矣。