文章导读： 实名制真能解决无人机“黑飞”问题？实名制后，无人机行业还需要如何规范？国际上对无人机“黑飞”的监管办法又有哪些值得我们借鉴？
《中国经济周刊》记者 程子彦 | 上海报道
责编：周琦
（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第24期）
5月16日，中国民用航空局航空器适航审定司发布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》（下称“规定”），民用无人机从6月1日正式对质量250克以上（含250克）的无人机实施实名登记注册，对于已经拥有无人机的单位和个人，需在8月31日前完成实名登记。
不过，实名登记系统很快被爆出存在无法对填写内容进行真实性认证的漏洞。被称为无人机“黑飞”监管的第一步似乎“出师不利”。
实名制真能解决无人机“黑飞”问题？实名制后，无人机行业还需要如何规范？国际上对无人机“黑飞”的监管办法又有哪些值得我们借鉴？
无人机扰航愈演愈烈
何为“黑飞”？中国航空运输协会通航分会副总干事孙卫国向《中国经济周刊》记者表示：“按照现行的《通用航空飞行管制条例》的规定，所有飞行均需得到批准。不过要说明的是，该条例是2003年发布的，当时并未考虑到无人机的情况。”
公开数据显示，从2013年开始，民用无人机中消费级市场以每年50%的速度快速增长，2015年中国无人机保有量已经达到数十万架，有约400家单位从事无人机的研发、生产和销售。2016年，中国民用无人机的产值超过200亿元。艾瑞咨询发布的《2016年中国无人机行业研究报告》称，预计到2025年，中国无人机市场总规模将达到750亿元。
在无人机高速发展的同时，无人机的“黑飞”现象频发。尤其是今年4月中旬至5月初，成都双流机场连续发生多起严重的无人机扰航事件，仅4月21日下午2时至5时就先后出现3架无人机扰航，直接导致58个航班备降、4架飞机返航、100%航班延误、超过1万名旅客滞留。
民航部门数据显示，全国范围内的无人机扰航事件，从2015年的4起，到2016年猛增至23起。2017年以来， 1月中旬至2月中旬就发生12起无人机违法违规运行威胁民航安全事件。
中国民航四川安全监督管理局主任曾阳介绍，现有的空管雷达设备无法直接探测到无人机的活动，绝大部分非法干扰的无人机信息都是由起降阶段的航班机组在空中发现，管制部门只能根据航班在雷达上的经纬度位置，结合机组报告无人机的相对位置，大致推算出一个位置向公安部门报告，公安部门在收到信息后，还需要通过软件比对，才能大致确定地面的排查范围。因此，对无人机扰航的始作俑者，查处难度很大。
实名制系统存漏洞
孙卫国向《中国经济周刊》记者介绍，今年出现的一系列负面事件，倒逼相关部门加快实施无人机实名制的进度。“其实早在2014年11月召开的全国低空空域管理改革工作会议上，国家空管委办公室就拿出了《无人驾驶航空器飞行管理规定》草案，并在会上进行了讨论。该规定草案中就有无人机要实行登记的条款，并明确由中国民用航空局负责制定相关登记标志规则。”
此次民用航空局发布的《规定》，以重量250克作为无人机实名登记的标准，这意味着市面上绝大多数的无人机飞行器都要完成实名登记注册。
中国民用航空局航空器适航审定司副司长王京玲6月13日透露，自6月1日开始无人机用户实名登记以来，注册登记的民用无人机已达到4.5万架。
不过，民用无人机实名登记系统被曝存在漏洞：即便随便填写姓名、身份证号码，实名登记系统也会予以通过，不会对填写的内容进行真实性认证。至《中国经济周刊》截稿时，该漏洞仍未修复。
对此，民用航空局回应称，民用航空正在与公安部门沟通，争取通过公安系统对登记人身份进行验证。
孙卫国接受《中国经济周刊》记者采访时说：“实名登记做的是事前的功课，同时也可以被看作为无人机用户头上戴上 ‘紧箍咒’，让他们意识到违规将是有切实代价的。无人机的实名登记，目的不是为‘限制’谁，而是为合理、高效、细化地加强对无人机用户的管理，使每一个无人机用户都能纳入政府的管理范围内。”
防君子也要防“小人”
针对规定中提到的民用无人机制造商填报无人机购买者姓名和移动电话的条款，自称占消费级无人机70%份额的大疆发布回应称，执行中可能会遇到诸多困难，难以满足相关要求。大疆表示，会提醒广大用户进行实名登记，尽到告知义务。
与正规厂家在执行《规定》时遇到的困难相比，自行组装无人机绕过实名制的问题更难处理。无人机全部配件目前均可在网上购买后自行组装，这种无人机并无序列号，实名制对其无法有效约束。
孙卫国认为，目前可以纳入管理的是正规厂家产品的合法用户，在此基础上，还需进一步研究解决这一措施“防君子不防小人”的短板。“期望实名制就能解决无人机行业发展所面临的各种问题，显然是不切实际的。无人机行业的发展，需要尽快出台系统性的法律法规，更需要加强我国航空文化的教育和培养。但是，不能完全把通用航空的管理办法移植到无人机上，要从有利于行业发展的角度出发，制定符合无人机飞行特点规律的管理办法。”
其实，在此次《规定》出台前，中国民用航空局等多个相关部门就陆续发布过《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》《民用无人机空中交通管理规定》等，政策覆盖无人机驾驶员管理、无人机适航管理、空中交通和空域管理以及无人机运行管理等方面。如果严格执行以上规定，90%以上的无人机航拍违法。
据了解，我国正在积极建立无人机实名登记数据共享和查询制度，实现与无人机运行云平台的实时交联。
除了政策方面的规定，多地还通过设置禁飞区域管控无人机。5月，我国民用航空局公布民用机场障碍物限制面保护范围，首批公布了155个机场相关数据，以防止无人机等升空物体侵入民用机场障碍物限制面区域。
大疆等无人机制造商在无人机出厂时会设置禁飞区域，但业内人士透露，通过特殊手段，还是可以让无人机突破禁区。一名无人机爱好者向《中国经济周刊》记者介绍：“无人机的禁飞设置不同于普通民航飞行器，是通过软件实现的，飞行范围只能通过制造厂商自身的设计管理来间接控制。消费者在掌握一定技术手段之后，可以通过获取较高权限的用户对飞行器进行设置，或者对飞行器控制软件进行修改和再次编译设计，即可达到解除禁飞区域的目的。”
无人机的监管目前是世界性难题。大部分国家和地区对于无人机只发布过一些暂行规定，而没有正式法律。
孙卫国接受《中国经济周刊》记者采访时说：“‘一刀切’的管理措施可能给整个尚在成长中的无人机行业带来负面影响。无人机不单是如何去‘监管’，更多的应该是如何去梳理和引导。”