中国信息通信研究院产业与规划研究所 刘小林 陈才
日前，云南省昆明市委常委会审议通过《中共昆明市委昆明市人民政府关于加快推进智慧城市建设的实施意见（2016-2018年）》，明确提出，力争通过三年的努力，打造区域信息辐射中心的核心区、“生态 ”融合发展的示范区、资源“慧”聚的标杆区、信息惠民的样板区为一体的发展模式，实现城市经济社会向高端发展。云南昆明市智慧城市建设是我国智慧城市规模化推进的一个缩影，统计显示，目前我国已经有超过500个城市在进行智慧城市试点，并均出台了相应规划，计划投资规模超过万亿元。显然，如此大的投资资金量不是政府部门或某个行业企业能承担的。我国在其他行业基础设施建设中已经探索尝试过政府社会资本合作（PPP）模式，国外推进PPP模式的时间更早，对我国智慧城市建设有哪些可借鉴的经验和启示？
PPP已成推进新型城镇化建设的重要模式
政府社会资本合作（PPP）模式成为当前及今后一个时期城市基础设施建设的方向，是推进新型城镇化建设的重要模式。随着我国城镇化建设进程不断加快，地方债务风险和城镇化资金缺口逐渐显现，成为制约新型城镇化发展的瓶颈。推广运用PPP模式有利于增加资金来源渠道、提高基础设施与公共服务项目管理质量和效率，开始成为财政部、国家发改委用于解决新一轮城镇化建设资金需求的新手段与新方向。
目前，我国国家层面出台了系列规范文件，启动PPP立法工作，遴选一批项目试点，积极推动PPP模式应用推广。国家发改委积极筹备建设PPP项目库，先后发布两批总计2531个PPP示范项目，总投资规模达到4.23万亿元。截至2016年7月底，已有619个项目签约，总投资10019.1亿元。
发达国家应用PPP模式的经验
发达国家应用PPP模式有哪些经验？笔者认为，主要有以下三个方面：
——组织机制方面，建立由中央层面统一管理的组织架构，制定和执行严格的审计、绩效评级机制
一是组建专业化PPP支撑服务机构，专职负责为各地项目提供投融资、项目运作、风险管理等方面的技术支持。国家层面以在财政部设立PPP中心为主，其主要职能包括三个方面：提供PPP行业筛选、PPP模式和冲突解决机制设计等政策建议；参与项目审核，提供技术支持和项目财政资金融资，增强市场投资人信心；搭建PPP政策和项目信息平台，促进市场信息公开透明。地方层面以地方政府行业协会为主，主要负责为各地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。
二是建立完善的PPP项目管理流程规范，确保资金管理公开透明，权责划分清晰可调整，有效规避风险。以英国为代表，在项目谈判环节，政府与私人部门以标准合同的形式详尽规定合作方应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项，重点强化涉及公私双方的利益条款。在资金管理环节，由政府作为投资管理主体，对资金使用情况进行严格考核和跟踪，定期公开资金使用情况。在项目运营环节，由项目参与主体组建项目委员会，负责对项目合约条款开展定期审核；设定专门的第三方仲裁机制，负责对项目合约条款进行动态调整，保证项目合作目标的一致性、公正性和有效执行。
——项目管理方面，以长期合作为导向，注重风险分担及收益分配模式设计，确保项目长期可运营
一是制定城市长期总体规划框架，为PPP模式应用提供基础条件。政府制定面向未来较长时间段的城市总体规划，从目的、任务、效果的角度明确城市未来发展愿景，并使之具备较强的法律约束力与规划延续性，为市场参与PPP建设奠定可预期基础。典型代表如《曼彻斯特（2010-2030）》、《阿姆斯特丹（2010-2040）》、《新加坡（2015-2050）》等。
二是执行严格的项目评定标准，针对性设计因地制宜、切实可行的项目运营方案。通过严格评估决定项目采取PPP的财务可行性，以此为基础，针对性设计合理的合营方案并严格执行，确保项目运营的长效性。如美国印第安纳波利斯市，通过特许经营模式，将城市3631个停车电子计时表50年的经营权转让给施乐公司，由该公司负责该存量项目的整体维护和运营管理。在收益分成方面，设置了一个规定额度，当项目收入未达到该额度时，政府按30%分成；当超过该额度时，按60%分成。通过创新运营模式，实现各参与方多方共赢。
——资金来源方面，以商业贷款和资本市场为主，辅以区域开发银行、产业基金、财政资金等，形成多元化金融服务体系
PPP模式驱动项目融资模式由政府信用融资向“政府信用 项目资产”融资转变，项目风险逐步回归到项目本身的生产经营风险上，再辅以完整的契约体系和清晰的法律结构，商业融资得以成为主要渠道，融资成本也大大降低。具体融资渠道包括：一是商业贷款，包括银团贷款等。二是资本市场，包括地方政府发行的政府债券、项目收益债券、公司债券以及资产证券化产品等。三是PPP基金，从国际市场来看主要分为政府发起的PPP基金和市场发起的PPP基金两大类。四是财政资金，政府通过财政资金注入占有项目公司一定比例的股权，将有限的财政资金直接投入项目建设，实现对项目方向的有效把控。
对我国智慧城市领域应用的启示
我国当前智慧城市建设以政府为推进主体全面铺开，但由于缺乏对智慧城市系统性工程的认识，加之对于智慧城市运营模式考虑不足，导致部分智慧城市规划盲目追求大而全，建设运营资金需求规模巨大；重建设轻运营，缺乏项目运营及收益模式设计等，部分项目难以为继。为创新智慧城市发展模式，拓展智慧城市建设投融资渠道，破解智慧城市大规模投资和可持续运营困局，建议加快引导和推进PPP模式在智慧城市领域的试点应用和推广普及，促进智慧城市健康发展。笔者建议，政府层面应该从以下几个方面开展工作：
一是建立智慧城市多元化投融资体系，以模式创新促进融资担保从政府信用向项目转变，吸引企业通过商业银行贷款、申请社会基金、发行企业债及项目收益债等形式积极参与智慧城市建设，拓展项目资金来源，提高资金流的稳定性。
二是提高智慧城市专业化运营水平，通过吸引社会资本参与智慧城市运营，发挥社会资源在项目管理、资金周转、服务质量提升等方面的专业优势，形成智慧城市项目长效化运营机制。
三是完善PPP项目第三方评价机制，降低项目运营风险。聚焦智慧城市重大建设项目方案设计、合约制定等关键环节，引入第三方考评机构，定期评估项目实施情况，动态调整价格预案，确保利润率处于合理空间。